The Making of the State Enterprise System in Modern China

声明：本文是由书中原文总结摘取而来，不代表博主本身的观点和立场。红色细斜体为读书思考。

什么是制度？在本书中，“制度”这个概念所指的不仅是界定与规范人们行为与交往的人为设计的体制与原则，它也指体现这些体制与原则的组织机构。体制和与其相关的组织机构互为补充，不可分离。

什么是人类的状况改变？有两种形式：正常改变和剧烈改变。前者有规律性且可预料但有限，渐进，具有改良性；后者是激进的，革命性的，会从根本上改变思想模型，导致激进的制度变迁。

激进的制度变迁的过程如下图所示：*托马斯库恩《科学革命的结构》，科学革命的出现，偶然性。*

但人类状况的剧烈改变并不能界定新制度的性质和特征。要理解新制度的性质，就要理解“资源禀赋”。

资源禀赋：指特定地理和生态环境之内存在的一切有利于人类社会发展的方法或手段。

资源禀赋可以分为原始资源和再生资源。再生资源是派生资源，是人类和原始资源互动而形成的，也是人类社会的直接资源禀赋。

派生资源的一种形式就是制度禀赋(institution endowments)。

制度禀赋在各种时期和地域都是有限的，因此制度变迁往往呈现出路径依赖（路径依赖指制约和限制制度变迁的现存制度模式或体制安排的特性）。同时，制度的根本性改变也需要建立新的制度来重塑其制度环境。因此制度变迁还有路径独立的特征，从而创造新的资源以便克服制度禀赋的限制。

路径依赖对应渐进改良的制度变迁，路径独立对应激进革命的制度变迁。

〇、本书核心观点

日本侵华引发了人类状况的剧烈改变，导致中国发生了一场持续的全面危机。危机暴露了制度的缺陷和新制度的必要性，从而建立了新的思想模型。因此，国民党创立了新的国营企业制度来重新塑造制度环境。

新的国营企业制度有三大特征：官僚治理结构、具有鲜明特征的管理和激励机制、企业提供社会服务和福利。缺乏危机和新的国营企业制度直接相关的史实。通过思想模型的改变来建立因果关系。且这三大特征源于有限制度资源的存在、内生制度资源的产生以及外生制度资源的汲取。

一、兵器工业的发展

危机产生状况的剧变，剧变迫使人们改变对制度环境的思想模型，并力图塑造新的制度环境。中国近代史的战争引发了思想模型的改变，导致了国营兵器工业从新的派生资源中产生。

19世纪的60-90年代，危机（太平天国，第二次鸦片战争，甲午战争）形成了国营和国有的军事企业的扩张，这个模式在20世纪30-40年代通过资源扩张并集中得到再现，再度强化国有与国营模式。这就是明显的路径依赖特征。

在这两个阶段，危机时演变的原动力。多次战争让官员认识到要建立军事工业来实现军事现代化。

兵器工业发展特征：1. 中央政府并不主导，省总督倡导，清政府没有发展兵器工业的长期国策。2. 工业国有与国营。由盐铁垄断的制度沿袭，兵器工业国有垄断。但经营不善，官员提出放开私营（“商总其事，官为保护”），但怕大权旁落被拒绝。工厂建在沿海利害参半，对招海外专家和平乱有好处，但易被外敌攻击。中法的失败让政府计划将工厂迁到内地。

甲午战争标志了近代兵器工业的第二阶段开展。再败让政府实行了工厂内迁内建的政策，但穷，战败后的十年之谋流产。但清政府到死都集中军事权力，并为之建立了新的制度框架。

【1】1928年前的兵器工业

1911年辛亥革命后的新政府继续推进革命前的军事权集中。因为工厂分布各地，财政受地方牵制但工厂对中央命令负责，这样的矛盾不利于振兴，因此要中央拨款，直接管理。但马上来的军阀割据让统一管理失败，工厂预算暴跌，工厂停业，工匠解散。

【2】1928年后的兵器工业

1928年后，建立新组织结构和招人才保持兵工厂的发展。20世纪30年代，兵器工业现代化效果显著。但百废待兴，仍有经费不足的时候。30年代中期，国际局势危险，国民党进一步修改思想模型来指导国防工业，即速速集中力量搞国防，工厂进一步进入内地。但现代化进程被抗日战争的爆发打断，兵工厂大规模内迁，继续扩张并集中。

【3】兵器工业的内迁和扩张

日本全面侵华，重庆成为中国兵器工业的中心，内迁整体来说是成功的，但也是惨痛的。并且产业在抗战中很大程度满足了部队需求。

于是总结，造成兵器工业大规模内迁和集中化的根本原因就是日本侵华导致的中华民族面临的持续的全面危机。

二、重工业的扩张

危机不仅导致了国营兵器工业的发展，还造成了国营工业的扩张。战争引发的持续的全面危机导致国营重工业中的资源创造、扩张和集中。”危机“到”新的思想模型“到”统治者从事大规模重工业建设“。这是因为危机强化了国营国有模式，重工业在危机时期的变化也呈现出明显的路径依赖特征。

【1】国家资源委员会

前身是国防设计委员会，之前是负责军事、国际事务、教育文化，后来负责资源调查和重工业建设——发展国营工业。1936年制定了《重工业建设三年计划》。在抗日战争时期，权力集中，国资委负责重工业建设和国营企业的直接管理。

【2】重工业发展的计划和融资

三年计划被抗日战争打断，工厂内迁或被迫拆迁。战争唯一的积极影响是经济计划协调发展的紧迫感。1940年，第三次三年计划起草（经济计划和金融计划），“以工矿业为中心”，资金来源是国库、国营银行的贷款和投资，蒋介石给银行上压力。在工业中，45年间电力拨款显著增加，在这之前第一名是石油。

【3】重工业扩张的过程

抗战之后，为什么电力投资逐年增加？因为政治和产业内迁使得能源需求极大（比如工矿业），而西南内地（云贵川）原先的设施并不能支持。中日战争造成的危机导致国营重工业（电力、能源、冶炼等）的极大发展。但是国营工业部门在整个中国重工业中所占的位置究竟如何呢？需要对比战争前重工业在工业结构的位置以及战争中公私营企业在重工业的比重。

【4】公营企业与民营企业在重工业中的比重

1933年，国家着手调查中国工业状况，耗时一年，调查区域极为有限（日军侵占地区和本身就发展不够的地区未调查）。调查显示，30年代民营企业在中国经济占支配地位。公营在发展但对经济作用十分有限。轻工业又在民营经济中占支配地位（食品、饮料、烟草和纺织占中国制造业产量的70%）。而钢铁和机械占制造业的不到9%。

重工业国营比重显著增加的一个例子是：1938年国营钢铁工业的生铁和钢的产量分别仅占钢铁工业两种产品总量的5.8%和20%。但是到了1945年，两者分别变成了64.8%和96.4%。

概括来说，证据表明抗日战争时期国营重工业出现了十分重要的扩张。在轻工业中公营企业的比重也呈现出十分重要的增长。总的来说在工业上，国营占比从1938年的21.2%增长到了1944年的53.7%

总结：日本入侵中国东北给中国造成了一场持续的全面危机。危机导致一个中央计划官僚机构的成立、改组以及国营重工业的迅速扩张，最终确立了国营重工在中国工业的支配和主导地位。

三、企业的治理结构

基本观点：国营企业治理结构的演变也呈现出路径依赖。

在日本全面侵华的危机下，兵器工业和重工业资源的生产、扩张和集中，又因为中国的制度禀赋，这场危机又强化了国有国营模式和企业的官僚组织模式。

国家行政机构的官僚组织模式是中国制度禀赋的一个基本组成部分，是一种普遍存在的制度禀赋。19世纪60年代开始建立新式兵工企业时，这种行政官僚机构的组织模式成为了兵工企业创立者们依赖的唯一制度资源。辛亥革命推翻了帝制，但是没有从根本上改变国家机器和国营企业治理结构的官僚性质。国民党也曾想尝试别的治理结构，但后来的危机进一步强化了国营企业的管理结构。直到20世纪初，现代教育制度形成，科举制度下的旧式官僚才逐渐被技术官僚阶层取代。

【1】兵器工业企业的治理结构

截止1894年的所有新工厂（制造局）都归国家所有，由各省政府直接管理。由于国有国营，它们的治理结构代表着正式行政官僚机构组织模式的延伸。这种结构有着其特有的典型问题。首先，人员管理方法和传统政府衙门一样，并不考虑成本效益，经常人浮于事、滥用公款。其次，外行管内行，科举官吏管不来现代兵工企业——“委员十八人，无一略谙制造者”。

辛亥之后，兵工行政管理人员试图改善工厂管理。但除了裁员和北洋政府的文官任用方案，国民党既没有发明文官任用的分类，也没有凭空建立文官制度的基本框架。并且在后面的三十年中，兵工厂的企业官僚的文官制度之间扩大。

【2】重工企业的治理结构

重工的国营结构和兵工的十分相似，但两者历史发展在时间上有相当大的差异，前者在1930s大规模发展（国家资源委员会时期），后者始于1860s。重工结构示意如下：

行政和国营事业共享法令和组织结构，结果不免发生种种阻碍与弊端。

【3】国营企业中的组织变化

国营官僚化是全球现象。美国的大公司在1920s也拥有了官僚企业的特征。两者表面相似，但经济实体上截然不同。美国的组织变化是随着生产销售过程发生的根本变化而作出的反应，而中国国营的兴起是中国民族国家生存提出的根本挑战而在组织上作出的反应，因此和政府政策密不可分。

进一步说，中国国营企业获得官僚特征是因为中国制度资源的有限性，这是兵工企业创立者们所借以依赖的唯一制度资源。

清朝末年为发展经济恢复经济主权，部分官员开始探讨新的经济组织形式，结果参差不齐。1904年清政府颁布了《公司律》。这种正式的公司形式即使在中国资本主义之黄金时代也十分少见。

辛亥之后，政治变化没有改变中国的根本官僚性质。国民政府体制和北洋与袁世凯政府体制之间存在很强的连续性。

国民政府行政机关四大缺点：政务事务不分；事务的分配不合实际；有整体预算没有分别预算，预算变更随便，工作无法按计划进行；事务只有行文，上级不承担主要责任和决策。

三民主义很采用国家社会主义，事事国营，直接公营。但民国并非共产主义。因此行政机关既要监督辅助私营，又要建设管理国营省营。一则责任难以兼顾，二则难以胜任经营。最重要的问题还是建设事业仍用行政制度来经营。成立委员会让专家来负责应该更为有效。但资料表明，即使资源委员会也没有办法防止其自身或其附属工矿事业的官僚化。

【4】企业治理结构中技术官僚的兴起

20世纪30年代与40年代在国营企业占据主导地位的是新型的技术官僚。兵工制造的85%组织主管都是技术官僚。重工业国营的主管人员变化和兵工厂类似。技术官僚从一开始就是国防设计委员会的核心成员。

1935年国防设计委员会改组为资源委员会并拟定《重工业建设三年计划》，但他们仍觉得业务人手不够。但是各行业对专业知识的片面强调很显然地造成了对企业管理的忽视。

最终，重工业的扩张造成了管理人才不足的问题，从而迫使资源委员会主管人才改变了现存思想模型，从单纯依赖专业人才到同时强调专业人才与管理人才。1942年才首次明确指出要培养高级管理人才，开始搞奖学金，给经费，开讲座，派人出去参观和实习。效果显著，厂内高学历人才占比上升。

总结来说，国营企业治理结构的演变之所以呈现出路径依赖特征，是因为中国现存的制度禀赋将企业治理结构局限于正式行政官僚机构的组织模式。20世纪30-40年代的中国的社会的持续且全面的危机使得这种组织模式在国有国营的国防工业中得到强化。同时，由于现代教育制度的建立，国外教育机会的增加，还由于发展国防工业对专门知识的需要，技术官僚阶层在兵器工业和重工业国营企业中逐渐取代了科举制度下的旧式官僚。这个新的技术官僚阶层的兴起极大促进了国营企业中的新的管理机制的建立。

四、企业管理和激励机制

由上文，国营企业的行政人员采用了新的管理和激励机制，这里面包括一个新的会计制度，一场工作竞赛运动和一个分层负责制度。

如果说有限的制度禀赋使得国营企业的官僚治理结构的演化和强化呈现出路径依赖，那么国营企业管理和激励机制的建立之所以呈现出路径独立的特征，是因为这些机制的外在根源及其克服现存制度禀赋局限的能力。

用国统区最大国营企业——大渡口钢铁厂迁建委员会为例来探讨新的会计制度和工作竞赛运动如何开展和推行。

【1】兵器工业的新会计制度

抗日时兵器工业的国营企业就在用一种新的会计制度——成本会计（源于美国企业的“管理革命”）。战前就开用，战时才取代传统的官厅四柱的会计制度（含义见电子书162页，纸质145页）。1935年开始的，有用，但人不够，推行受阻。传票也在抗日战争时期被中国国营企业使用。

用作者的理论来理解的话：工厂行政管理人员认识到工厂工作效率的低下，修改了他们的思想模型，最终实施了传票制度。而传票制度宗旨是“希望生产和服务部分收支平衡，巩固经济基础”，从而实现国营事业商业化。1944年，迁建厂全面推行传票制度，贯彻落实分部盈亏制度。截止1945年，传票制度成为了成本计算的标准程序，也成为了经营管理的重要工具。

【2】重工业的新会计制度

重工业的会计制度改革1936年开始。企业数量的急剧增加让委员会认识到“会计行政的重要性”，资源委员会主持人修改了他们关于重工业建设的制度需要的思想模型，进而促使他们为重工业建设制订和实施一个综合的会计制度。总的来说，资源委员会对成本会计计划实施过程的估计是切合实际的。

【3】工作竞赛运动

虽然国防工业的国营企业贯彻落实了以成本计算为核心的新会计制度，这些国营企业缺乏现代私营企业根本的利润动机。随着抗日战争变成持久战，也由于劳工短缺和通货膨胀造成的生产间断，国民党开始想办法来增加劳动生产率。这种努力的结果之一是工作竞赛运动。

这种运动机制的形成始于1930s国民政府发动的新生活运动和国民经济建设运动。这种运动是在国家社会和经济生活危机的宏观背景下用行政动员的方式来贯彻方针和纲领的方法，它源于一场全国性的危机，旨在在国家危机的总体背景下改造中国社会与复兴中华民族。这个运动想用儒家道德伦理说教和国家精神两种文化和意识形态资源来实现这一宗旨。其发迹于第五次剿共前后，是蒋介石为了国家复兴的动员方案。

更具体来说，新生活运动用儒家道德廉耻来树立民众价值观，用国家生活军事化来管理民众，是一场”精神国防的建设运动“。

思想改造之后便是经济建设动员。刚好和先学技术再学思想的思路相反？

通过行政动员，国家生活的危机塑造了新生活运动的逻辑。相同的逻辑也适用于1935年的国民经济建设运动。新生活运动、国民经济建设运动和国防三折联系十分紧密，三者分别对应教育，经济和武力。同时，国民政府沿袭新生活运动的传统，完全依靠行政动员来实现经济建设的目标。同样的特征也体现在工作竞赛运动中。

“中国在发展国营事业的当中，不能因为取消了资本主义式的自由竞争，而导致退化或腐化，故发起工作竞赛促进竞争尤为重要。”

钢铁厂也开始搞竞赛，目的是“增进工作效率，提高技术水准。”竞赛扩展到了工厂的各种活动中，包括人事，文书，财务，整洁。1945年又发现，不能搞个人荣誉，容易招惹嫌隙，因此改为团队竞赛。

这场持续的危机也迫使了国营企业的行政管理人员在建立企业管理及激励机制过程中强化其现存制度资源以及从国外汲取新的制度资源。

五、企业的社会服务与福利

企业提供社会服务与福利是抗日战争时期国营企业的最后一个典型特征。尽管社会服务和福利制度在1920s已经出现，导致社会服务和福利制度的重大发展和扩张的关键因素是战时社会与经济生活的危机。就像国营企业管理和激励机制的形成，企业社会服务与福利的演变也具有路径独立的特征。

【1】战前社会服务和福利制度的演变

社会服务和福利设施包括：住宅宿舍，食堂，诊所医院，娱乐和体育设施，职工子弟小学，浴池，幼儿园等，1920年的中大型民营企业中确实存在部分这些社会服务和福利设施。

【2】兵器工业社会服务与福利制度的扩张

尽管企业有福利设施的提供，但截止抗日战争爆发，惠工事业者“仅限于厂矿中的少数”。这说明1930s中国确实缺乏国营重工业。但是最终导致社会服务和福利扩张的正是日本大规模侵华所造成的中国社会的全面危机。

除了上述的福利制度，一种十分盛行的福利制度是消费合作社，旨在让社员能够购买低廉的日用品为目的。食堂、理发、摄影、菜市场等部门开始出现。

附录 美国二战期间的经济政策

最近整理了一下战争发生时政府、央行的政策变化以及宏观经济、资本市场的反应，分为6部分

• 货币政策
• 政府政策（财政政策&管控政策）
• 融资手段
• 通胀情况
• 汇率变化
• 股市变化

货币政策

各国央行（政府）基本大幅降低利率，以支持中央政府大量发行国债来维持战争开销，同时向军工&生产战争制品的民企提供低息贷款。

二战期间美国为例：

美联储在二战期间通过收益率曲线操控（yield curve control）压低利率水平。战争期间，美国经济增速经历了快速增长、下滑以及复苏等不同阶段，通胀率也波动起伏，但美国的长期国债收益率都稳定保持在2-2.5%的较低水平，较好地支持了政府战时的融资需求以及战后经济复苏。

美国二战期间国债收益率与经济增长率和通胀的对比

1）具体操作 ：

一方面美联储承诺长期利率的运行上限（图中红色及绿色虚线，a credible longterm Fed commitment to its rate cap regime），另一方面通过购买短期国债（bills &notes）压低短端收益率，维持利率曲线向上的结构。同时央行降低了贴现利率（discount rate）和准备金率，保证银行体系的准备金水平

只要投资者相信美联储能够维持这一期限结构，套利空间就会驱使私人部门和商业银行的资金开始短借长贷，使得战争期间长端利率能够保持在美联储预设的上限以内。

2）实际效果 ：

在短端利率被压低的背景下，长期国债成为了商业银行及私人部门追逐的资产，战争前后各部门持有政府债券占GDP的比重提升最高的分别是商业银行和居民部门。

美联储保持这一机制直至战争结束后美国开始出现一定通胀压力，美联储于1947-1948提高了7-9年期国债利率的上限，1951年”国债-联储条约“的出现宣告利率曲线操控机制的正式退出。

3）与当下QE的不同：

量化宽松是美联储直接购买长期国债以压低长期利率，而利率曲线操控则是通过购买短期国债进而影响长期国债收益率，在这一机制下涌入长期国债市场的资金主要来自于私人部门&商业银行而不是中央银行。

这样的操作使得央行既能够一定程度有效地支持财政部的融资需求，同时对美元的贬值压力也相对更小。在战争期间，黄金的美元价格基本保持相对温和的上涨，直到战后才出现了一定幅度的快速上扬（因战后经济复苏美国出现了明显通胀的压力），之后又随着布雷顿森林体系的确立（其它货币挂钩美元，美元挂钩黄金）回到了战争前的水平。

政府政策

战争期间政府支出大幅上升

为了支持战争开销，政府出台一系列财政政策以及调控政策，包括：

1）生产管控，资源向战争相关的生产集中，实施配额制（rationing）

2）价格和工资管控（控制物价，产品定价从市场定价改为成本加成定价）

3）股市等资本市场的部分或者全部交易停止，特殊资产禁止私人持有（eg，二战期间美国限制民众持有黄金）

4）边际税率大幅提高（美国和英国均高于50%）

5）外汇管控（eg，英国要求其贸易伙伴的贸易盈余以英镑的形式持有，即不能兑换成黄金）

6）出口管制&资产冻结

同盟国vs轴心国

以二战期间美国为例

1）参战前：

出口管制，资产冻结。从过去的自由贸易转为仅向盟友提供重要物资，同时禁运敌国以及冻结敌国资产。1941年3月，美国国会通过“借用-租赁法案”（Lend-Lease Act），允许联盟国（Allied Nations）向美国进口战略物资时可以将支付延期至战后（一些情况下允许免除支付）；国会同时于1940年禁止向日本出口铁和原油，1941年7月宣布冻结日本在美国的资产。

2）参战中：

1）成立战争生产委员会（War Production Board，1942年1月），实施资源分配制度

2）价格、工资管控。生产按照“成本加成”的定价模式尽可能提高产量，而非注重效率的市场竞争模式。

3）向军工企业或者支持战争物资生产的企业提供低息贷款

融资手段

上述财政及管控政策对应了一系列的战争融资渠道，包括

1）政府收入（税收、掠夺等）：

二战期间大约占40~48%，其中德国约12%的收入来自不断的掠夺他国资产

一战期间大约占20%左右，一战低于二战主要原因：

1）当时参战国普遍初期不认为战争会持续很久、2）战争开销不会太大、3）不征税有宣传效果，即说明国力强盛。因此并没有大幅征税行为，主要靠私人部门主动购买国债。

2）私人部门借款（例如私人部门主动购买国债）：

二战期间约32%~38%不等，（意大利偏低，其主要依靠银行系统支持）

一战期间约50%-60%，一战高于二战的原因如上

3）央行&银行系统（央行印钞&银行创造信贷购买国债）：

约20%左右。其中央行印钞3%-7%，因此主要靠银行系统及其它手段（例如，德国在占领区会额外发行新的货币，叫occupation marks）

二战期间各国战争融资对比：

一战期间各国战争融资对比：

通胀压力

战争前后各国面临的通胀压力取决于

1）融资手段：央行&银行印钞>私人部门借款&政府收入

2）战胜与战败：战败>战胜

以一战期间英美德法情况对比（1914-1918）

美国：

1）融资手段以债券发行为主（58%）、印钞约占20%

2）参战时间较晚（1917年参战）

3）货币流通量增加+31.8%，年通胀率最高达到约20%

英国：

1）融资手段以债券发行为主（50-75%）。战争初期以短期国债发行居多，之后发行3次较长期的国债（1914、1915、1917年，期限不超过10年期），英国央行也有印钞支持（<25%）

2）全程参战（离战场中心较远）

3）货币流通量增加+91%，年通胀率最高约30%左右

法国：

1）融资手段以债券发行为主（50-75%）。短期国债为主，之后发行2次较长期的国债（1915、1918年）法国央行以及殖民地阿尔及利亚央行也有印钞支持

2）全程参战（离战场中心较近）

3）货币流通增加+386%

德国：

1）融资手段以债券发行为主（68%）。初期以短期国债为主，之后每年春季和秋季均发行长期国债（共9次）。德国央行参与印钞（15%）

2）全程参战（战败）

3）货币流通增加+599%，年通胀率最高约60%

主要汇率

战争期间各国都会进行汇率管控，但汇率（黑市价格）主要取决于

1）战况

2）硬通货的储备情况

股市

战争期间，大量的股市会处于关停状态，而处于开放阶段的股市的表现也会反映战况的发展，因为输掉战争意味着所有财富与权力的丧失。

例如，在二张伊始，德国在欧洲攻城略地，德国股市表现优异，但随着联盟国的反抗扭转了战局，1942年中途岛战役之后，联盟国的股市表现就优于轴心国直至战争结束。如下图所示，日本和德国股市在战争期间约暂停了5年左右，股市恢复时均出现了大幅下跌的情形，相反美国和英国股市在战争期间随着联盟国逐渐处于优势而不断上涨。

参考资料：

https://www.linkedin.com/pulse/mechanics-war-economy-ray-dalio/

https://www.linkedin.com/pulse/chapter-4-big-cycle-united-states-dollar-part-1-ray-dalio/